Análisis del Real Decreto-Ley 10/2018, de 24 de agosto, de modificación de la “Ley de Memoria Histórica”: fundamento, urgencia, necesidad y contenido de la reforma legal.

Hoy día 25 de agosto de 2018 aparece publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por el que se modifica la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura (coloquialmente conocida como “Ley de Memoria Histórica”).

El fundamento y necesidad de la reforma operada por el Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, se desarrolla ampliamente en su preámbulo, señalándose las siguientes circunstancias:

– La necesidad de reencuentro entre los españoles y de homenaje igualitario a todas las víctimas y agraviados de la Guerra Civil.

– La retirada de símbolos y monumentos de exaltación de la Guerra Civil y de la Dictadura como medida necesaria para expresar la repulsa y condena hacia elementos que chocan frontalmente con los principios que fundamentan nuestra sociedad y nuestro ordenamiento jurídico.

– La consagración del Valle de los Caídos como un lugar destinado a honrar y rehabilitar la memoria de todos los fallecidos en la Guerra y la represión política posterior y, en definitiva, de conmemoración, recuerdo y homenaje igualitario a las víctimas.

– La necesaria exhumación de los restos mortales de Francisco Franco y de todas las personas distintas a las caídas durante la Guerra Civil que yacen en el Valle de los Caídos para poder dar cumplimiento efectivo al mandato legal de no exaltación del franquismo y el propósito de rendir homenaje a todas las víctimas de la contienda.

Por lo que respecta a la “extraordinaria y urgente necesidad” que, como presupuesto habilitante requiere el art. 86.1 de la Constitución para los decretos-leyes, se explicita, como es habitual en estas disposiciones legislativas, en el preámbulo de la norma.

Pero antes, haremos un breve inciso para recordar que la apreciación de la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional, compete en exclusiva al Gobierno como “juicio puramente político”, en tanto que manifestación de la dirección política del Estado que le corresponde (STC 29/1987), disponiendo para ello de un “razonable margen de discrecionalidad”, lo que habitualmente suele explicitarse por el Ejecutivo en el preámbulo del decreto-ley.

Por otro lado, la ausencia de actividad gubernamental previa dirigida al cumplimiento de un mandato parlamentario y el desconocimiento del deber de normación impuesto por el mismo no es óbice para que se haga frente a la misma por vía de la legislación de urgencia (STC 11/2002, FJ 7).

Además, el Tribunal Constitucional concluye en su STC 6/1983 y otras posteriores que la utilización del decreto-ley, mientras se respeten los límites del artículo 86 de la Constitución, tiene que reputarse como una utilización constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta.

Lo anterior, claro está, sin perjuicio de la posibilidad de la Cámara baja de contrastar la concurrencia o no de este presupuesto habilitante en la fase de convalidación y del control que en todo caso corresponde al Tribunal Constitucional de los “supuestos de uso abusivo o arbitrario” por parte del Ejecutivo de esta facultad (STC 29/1987) que pudieran desvirtuar la potestad legislativa ordinaria de las Cortes Generales, las cuales pueden legislar también por el procedimiento de urgencia (STC 6/1983), pero sin que dicho control pueda servir de base para sustituir el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (STC 182/1997). Sólo en dos ocasiones, SSTC 68/2007 y 137/2011, ha declarado el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de un decreto-ley (el Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad y Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes), por falta del presupuesto habilitante, al entender que no concurría una situación de extraordinaria y urgente necesidad.

Pues bien, la extraordinaria y urgente necesidad de este Decreto-Ley se justifica, a tenor de su preámbulo, en las siguientes circunstancias:

a.) La Proposición No de Ley para la efectiva aplicación y desarrollo de la Ley 52/2007, aprobada con un único voto en contra en el Congreso de los Diputados el pasado 11 de mayo de 2017, y en la que se instaba al Gobierno de España a «afrontar, de forma decidida y urgente, las recomendaciones del Informe de expertos sobre el futuro del Valle de los Caídos entregado al Ministerio de la Presidencia el 29 de noviembre de 2011. Con ello debemos proceder a resignificar la función del Valle de los Caídos para que deje de ser un lugar de memoria franquista y nacional-católica y reconvertirlo en espacio para la cultura de la reconciliación, de la memoria colectiva democrática, y de dignificación y reconocimiento de las víctimas de la Guerra Civil y la dictadura. En particular, dar cumplimiento preferente a la exhumación de los restos de Francisco Franco y su traslado fuera del Valle de los Caídos». (el subrayado es nuestro). Por tanto, lo que hace el Ejecutivo, según el preámbulo, es dar cumplimento al mandato que el Congreso de los Diputados dirige al Gobierno de implementar las recomendaciones del Informe de 2011 de manera «urgente», señalando además como «preferente» la exhumación de los restos de Francisco Franco y su traslado fuera del Valle de los Caídos.

b.) La perentoria exigencia, como literalmente califica el preámbulo, de dar cumplimiento a los reiterados requerimientos de Naciones Unidas al Estado español para que dé cuenta de las medidas adoptadas en materia de memoria histórica y regeneración democrática, y en concreto, las recomendaciones y peticiones contenidas en el Informe emitido en julio de 2014 por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre las desapariciones forzadas o involuntarias, que en lo que respecta al Valle de los Caídos, lamentaba que no se hubieran implementado las recomendaciones del aludido Informe de 2011 en relación con la retirada de los restos de Francisco Franco de dicho mausoleo. En este mismo sentido, se señala en el preámbulo que Pablo de Greiff, Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, emitió un Informe el mismo mes de julio de 2014 donde vinculaba la presencia de Francisco Franco en el Valle de los Caídos con la exaltación del franquismo y con las dificultades de consagrarlo como lugar en favor de la paz y la reconciliación, además de sugerir implementar las recomendaciones del 2011 respecto del Valle.

Tras el preámbulo, la parte dispositiva del decreto-ley principia con la adición de un apartado 3 al artículo 16 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, referido al Valle de los Caídos, con la siguiente redacción: «En el Valle de los Caídos sólo podrán yacer los restos mortales de personas fallecidas a consecuencia de la Guerra Civil española, como lugar de conmemoración, recuerdo y homenaje a las víctimas de la contienda.». El nuevo precepto tiene como finalidad consagrar el Valle de los Caídos como un lugar destinado a la conmemoración, recuerdo y homenaje a todos los fallecidos en la Guerra Civil, para lo cual dispone que solo los restos mortales de estos, cifrados en unos 34.000, podrán yacer en su recinto, lo que a contrario sensu equivale a decir que los allí sepultados que no fallecieron a consecuencia de la Guerra Civil no pueden continuar yaciendo en el Valle, en referencia no solo a Francisco Franco sino también por ejemplo al fundador de Falange Española, José Antonio Primo de Rivera, cuyos restos también descansan en el complejo que mandó edificar el Dictador -empleo aquí la denominación que le otorga el Diccionario Biográfico Español de la Real Academia de la Historia: http://dbe.rah.es/biografias/9565/francisco-franco-bahamonde– y otros miembros e impulsores del Movimiento Nacional.

A fin de dar cumplimiento a la anterior disposición, se articula en la disposición adicional sexta bis el siguiente procedimiento de exhumación y traslado:

a.) La incoación y resolución se atribuye al Consejo de Ministros, fijándose un plazo de caducidad de doce meses desde el acuerdo de incoación.

b.) En el acuerdo de incoación se concederá un plazo de quince días a los interesados a fin de que se personen en el procedimiento y puedan alegar lo que a sus derechos o intereses legítimos pudiese interesar. Dentro de dicho plazo, los familiares podrán disponer sobre el destino de los restos mortales indicando, en su caso, el lugar de reinhumación, pero en caso de discrepancia o silencio de los familiares, el Consejo de Ministros decidirá sobre el lugar de reinhumación, asegurando una digna sepultura.

c.) Transcurrido el anterior plazo, el Consejo de Ministros ordenará al titular del Ministerio de Justicia que remita al Ayuntamiento, en su caso, el proyecto necesario para llevar a cabo la exhumación, para su tramitación con arreglo al procedimiento legalmente establecido, y que solicite informe no vinculante al órgano de la Comunidad Autónoma competente en materia de sanidad mortuoria, que deberá ser emitido en el plazo máximo de un mes.

d.) Concluidas las actuaciones previstas en los apartados anteriores, se dará traslado a los interesados antes de la resolución para que, en el plazo improrrogable de diez días, aleguen lo que estimen oportuno sobre las mismas.

e.) Transcurrido dicho plazo, el Consejo de Ministros resolverá motivadamente sobre si procede la exhumación y el traslado, con indicación, en su caso, del destino que haya de darse a los restos mortales afectados.

Finalmente, el Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, entra en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el 25 de agosto, si bien, como establece el artículo 86.2 de la Constitución Española, al ser el decreto-ley una norma provisional, el Pleno del Congreso de los Diputados deberá convalidarlo antes de los 30 días desde su promulgación -que en la práctica parlamentaria se computa a partir de la publicación del decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado- para que deje de ser una norma provisional y devenga en definitiva, integrándose así plenamente en el ordenamiento jurídico. En este sentido, el Tribunal Constitucional, desde la sentencia 29/1982, tiene declarado que “lo que el artículo 86.2 llama convalidación es más genuinamente una homologación respecto a la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino”.

El procedimiento para la convalidación está regulado por el artículo 151 del Reglamento del Congreso, que establece lo siguiente:

– la inclusión en el orden del día de un decreto-ley podrá hacerse tan pronto como hubiera sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.
– el debate comienza con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que han obligado a la promulgación del decreto-ley.
– el debate subsiguiente se realiza conforme a lo establecido para los debates de totalidad en el artículo 74.2 RC, con turnos a favor y en contra de quince minutos de duración, seguidos de la fijación de posición por los demás grupos parlamentarios en intervenciones que no excedan de diez minutos.
– concluido el debate, se procede a la votación de la convalidación del decreto-ley, entendiéndose los votos afirmativos a favor de aquélla y los negativos favorables a la derogación (151.3 RC). El acuerdo se alcanza por mayoría simple y se reduce a un sí o no sobre la totalidad del decreto-ley, sin que quepa introducir modificaciones en el mismo.
– a continuación, el Presidente pregunta si algún grupo parlamentario desea que el decreto-ley se tramite como proyecto de ley, en cuyo caso la solicitud se somete a decisión de la Cámara (151.4 RC), asimismo por mayoría simple.
– el acuerdo de convalidación o derogación se publica en el Boletín Oficial del Estado (151.6 RC).

Enlace al Real Decreto-Ley: https://www.boe.es/boe/dias/2018/08/25/pdfs/BOE-A-2018-11836.pdf

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